จดหมายเปิดผนึก: เครือข่ายองค์กรภาคประชาสังคมตั้งข้อสังเกตการแก้ไขพระราชกำหนดการประมง พ.ศ.2558 มีความเสี่ยงต่อการถูกลดระดับความน่าเชื่อถือในตลาดการค้าโลก และขัดต่ออนุสัญญาระหว่างประเทศ

8 มีนาคม 2567

จดหมายเปิดผนึก

เครือข่ายองค์กรภาคประชาสังคมตั้งข้อสังเกตการแก้ไขพระราชกำหนดการประมง พ.ศ.2558 มีความเสี่ยงต่อการถูกลดระดับความน่าเชื่อถือในตลาดการค้าโลก และขัดต่ออนุสัญญาระหว่างประเทศ

เครือข่ายองค์กรด้านประชากรข้ามชาติ (Migrant Working Group)  ร่วมกับ มูลนิธิเพื่อสิทธิมนุษยชนและการพัฒนา (Human Rights Development Foundation ) และ  Solidarity Center ทบทวนร่างกฎหมายประมงรายมาตรารวม 10 ฉบับ พบว่า เนื้อหาร่างพรบ. ของทุกฝ่ายทั้งจากคณะรัฐมนตรี พรรคฝ่ายรัฐบาล พรรคฝ่ายค้าน และสมาคมประมง มีเนื้อหาที่สอดคล้องเสมือนเป็นร่างฉบับเดียวกัน แสดงให้เห็นว่าการร่างพรบ.ฉบับนี้น่าจะมีทิศทางไปในแนวทางเดียวกัน แตกต่างกันในรายละเอียดบางมาตรา โดยหลักแล้วร่างพรบ.ทุกฉบับมุ่งเน้นในการผ่อนปรนให้การบังคับใช้กฎหมายต่อการทำประมงผิดกฎหมายมีมาตราการที่เบาลงทั้งในเรื่องของการจับสัตว์น้ำ การขนถ่ายสัตว์น้ำ อุปกรณ์จับสัตว์น้ำ การขนถ่ายแรงงานกลางทะเล มาตรการทางปกครองและการลงโทษทางอาญา

เครือข่ายฯมีความกังวลว่าหากกฎหมายดังกล่าวผ่านเข้าสู่การประกาศใช้ ความเสี่ยงต่อการทำประมงอย่างผิดกฎหมาย การทำประมงเกินขนาด และการละเมิดสิทธิแรงงานประมงในรัฐไทยอาจมีเพิ่มมากขึ้นสวนทางกับมาตรการและบทลงโทษต่อผู้กระทำลงกลับมีลักษณะที่เบาลง

ข้อสังเกตที่ 1 บททั่วไปของร่างพรบ. แก้ไข พรก. การประมง พ.ศ. …… 

• การคุ้มครองแรงงานและการใช้แรงงานประมงผิดกฎหมาย ถูกตัดออกจากส่วนหลักการและเหตุผลของร่างกฎหมาย ซึ่งเป็นประเด็นสำคัญที่องค์กรระหว่างประเทศให้ความสนใจ การใช้ประมงผิดกฎหมายเป็นข้อห่วงใยที่ทาง TIP Office และ EU ให้ความสำคัญ
• การกำหนดบทลงโทษในร่างพรบ.มีวัตถุประสงค์เพื่อป้องปรามและป้องกันการกระทำความผิด  การกำหนดบทลงโทษทางอาญาเพื่อให้เกิดการป้องปรามจึงควรเป็นการกำหนดโทษตามทฤษฎี อรรถประโยชน์ (Utilitarian theory) คือการกำหนดโทษเพื่อข่มขู่ยับยั้ง (Deterrence) มิให้เกิดการกระทำผิดขึ้นอีกในอนาคต

ข้อสังเกตที่ 2 คณะกรรมการในร่างกฎหมาย

• มีการตัดผู้แทนจากกระทรวงแรงงานออกจากคณะกรรมการ[1] ทำให้คณะกรรมการในร่างกฎหมายใหม่ไม่มีผู้บังคับใช้กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน ซึ่งอาจนำมาซึ่งข้อจำกัดไม่สามารถใช้มาตรการทางปกครองได้หากมีกรณีละเมิดสิทธิแรงงานเกิดขึ้นบนเรือประมงเนื่องจากคณะกรรมการขาดความรู้ความเข้าใจในบริบทการคุ้มครองแรงงาน  นอกจากนี้พบว่ามีการกระจายอำนาจให้แก่นักการเมืองท้องถิ่นในเขตทำประมง ซึ่งอาจทำให้อำนาจในการตรวจสอบผู้กระทำความผิดเป็นไปได้ยากมากขึ้น
• ขาดกลไกในการตรวจสอบการทำงานทั้งจากหน่วยงานภายในและหน่วยงานภายนอก ร่างกฎหมายทุกฉบับไม่ได้แสดงให้เห็นกลไกการทำงานร่วมกันของคณะกรรมการทั้งหมดซึ่งเป็นข้อน่ากังวลถึงเรื่องประสิทธิภาพว่าจะมีแนวทางที่ชัดเจนไปในทางเดียวกันอย่างไร    

ข้อสังเกตที่ 3 การออกใบอนุญาตทำการประมงพาณิชย์กับการนิรโทษกรรมผู้เคยทำประมงผิดกฎหมาย[2]

มีความเสี่ยงกรณีเรือประมงที่เคยถูกเพิกถอนใบอนุญาตเกินกว่าสองปีสามารถกลับมาขอออกใบอนุญาตได้อีกครั้งหนึ่ง เนื่องจากในร่างกฎหมายได้ตัดข้อความใน (5) ซึ่งกำหนดห้ามผู้เคยถูกเพิกถอนใบอนุญาตทําการประมงยังไม่พ้นห้าปีนับถึงวันยื่นคําขอรับใบอนุญาต ดังนั้น หากร่างกฎหมายฉบับนี้ผ่านอาจจะเป็นการนิรโทษกรรมให้แก่เรือและผู้ที่เคยถูกมาตรการทางปกครองเพิกถอนใบอนุญาตจากกฎหมายฉบับเดิม

ข้อสังเกตที่ 4 การอนุญาตให้มีการขนถ่ายสัตว์น้ำกลางทะเลด้วยเรือประมง

ร่างกฎหมายทุกฉบับเปิดโอกาสให้มีการขนถ่ายสัตว์น้ำได้ทั้งประมงในและนอกน่านน้ำไทย กล่าวคือ ในร่างกฎหมายทุกฉบับการแก้ไขให้เรือประมงที่จดแจ้งต่อศูนย์ควบคุมเรือเข้าออกสามารถขนถ่ายสัตว์น้ำได้เช่นเดียวกับเรือขนถ่ายสัตว์น้ำและแก้ไขให้เรือประมงทีได้จดแจ้งสามารถนำเข้าสัตว์น้ำที่นำเข้าจากต่างประเทศเข้ามายังท่าเทียบเรือได้อีกด้วย ซึ่งมีความเสี่ยงในการทำประมงเกินขนาด การจับปลาด้วยวิธีการที่ผิดกฎหมายซึ่งไม่สามารถตรวจสอบที่มาของปลาได้ และเสี่ยงต่อการใช้แรงงานบังคับเนื่องจากเรือประมงต้องออกไปทำการประมงเป็นเวลานาน 

ข้อสังเกตที่ 5 การรายงานคนประจำเรือ (Crew List) และหนังสือคนประจำเรือ

ร่างกฎหมายทุกฉบับกำหนดให้เรือประมงไม่จำเป็นต้องแจ้งจำนวนรายชื่อและหนังสือคนประจำเรือ หรือหลักฐานการอนุญาต ของคนประจำเรือที่จะออกไปพร้อมกับเรือประมง และได้บัญญัติว่า “ในกรณีที่มีความจำเป็น เรือประมงที่จะออกจากฝั่งเพื่อไปทำการประมง สามารถรับฝากคนประจำเรือหรือลูกเรือที่มีใบอนุญาตและหนังสือประจำตัวแล้วออกไปกับเรือเพื่อนำส่งให้กับเรือประมงลำอื่นที่ได้รับอนุญาตแล้วได้”

การแก้ไขข้างต้นทำให้เกิดความสุ่มเสี่ยงต่อการละเมิดสิทธิแรงงานประมง เนื่องจากไม่สามารถตรวจสอบว่าเรือลำดังกล่าวได้ใช้แรงงานประมงอย่างถูกกฎหมายหรือไม่ ทำให้แรงงานประมงตกอยู่ในความสุ่มเสี่ยงที่จะตกเป็นแรงงานทาสโดยที่ไม่สามารถจะดำเนินคดีกับผู้กระทำความผิดได้เนื่องจากขาดพยานหลักฐานที่สำคัญ

ข้อสังเกตที่ 6 มาตรการทางปกครอง

• มาตรการทางปกครองที่ไม่ได้สัดส่วนต่อการกระทำความผิด  กล่าวคือ การพักหรือระงับใช้ใบอนุญาต โดยให้มีระยะเวลาหกสิบวันในกรณีที่เป็นความผิดครั้งแรก และไม่เกินเก้าสิบวันในกรณีที่เป็นความผิดซ้ำครั้งที่สอง[3]  หรือการยึดหรือเพิกถอนใบอนุญาต โดยให้มีระยะเวลาได้ล่วงเวลาสองปี และสามารถกลับมาขอใบอนุญาตได้อีกครั้งหนึ่ง ซึ่งกรอบระยะเวลาดังกล่าวอาจไม่ได้สัดส่วนต่อการกระทำความผิดที่มีลักษณะกระทบต่อสาธารณประโยชน์ซึ่งผลกระทบดังกล่าวจำเป็นต้องได้รับการเยียวยาจากผู้กระทำความผิด เช่น ความผิดฐานการใช้เครื่องมือประมงผิดกฎหมาย ซึ่งอาจก่อให้เกิดการทำลายทรัพยากรธรรมชาติ การจับสัตว์น้ำต้องห้ามหรือการใช้เรือไร้สัญชาติเข้ามาทำประมง เป็นต้น และมาตรการทางปกครองควรกำหนดให้มีลักษณะไปในเชิงเยียวยาต่อความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นจากการละเมิดกฎหมายฉบับนี้ด้วย
• การกำหนดให้ผู้ที่ได้รับมาตรการทางปกครองไม่ต้องรับผิดทางอาญา

ร่างกฎหมายของพรรคการเมือง ยกเว้นร่างจากคณะรัฐมนตรี ได้วางหลักไว้ว่า ในกรณีที่คณะกรรมการมาตรการทางปกครองได้ออกคำสั่งลงโทษผู้กระทำความผิดแล้ว ให้ระงับการดำเนินคดีที่มีโทษทางอาญาตามพระราชกำหนดนี้ในความผิดเดียวกันอีก บทบัญญัตินี้อาจส่งผลให้ผู้กระทำความผิดได้รับโทษทางอาญาน้อยลงเนื่องจากการใช้มาตรการทางปกครองมีระยะเวลาและการตัดสินใจโดยคณะกรรมการมาตราการทางปกครองที่รวดเร็วกว่าระบบกระบวนการยุติธรรม ซึ่งช่องว่างนี้อาจก่อให้เกิดปัญหาการเรียกรับผลประโยชน์เพื่อหลีกเลี่ยงไม่ต้องรับโทษทางอาญาได้ง่ายขึ้น

ข้อสังเกตที่ 7 บทลงโทษ

• ยกเลิกโทษจำคุกในความผิดทุกกรณี  การยกเลิกโทษจำคุกควรมีเหตุผลที่ชัดเจนว่ามีความจำเป็นอย่างไร และจะมีมาตรการทดแทนอย่างไรที่เป็นการยับยั้งการกระทำความผิดไม่ให้เกิดขึ้นซ้ำอีก
• การลดโทษปรับในความผิดต่างๆ การลดโทษโดยไม่คำนึงถึงผลลัพธ์ความเสียหายอาจส่งผลกระทบต่อความน่าเชื่อถือในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาได้

การพิจารณาการลงโทษควรใช้หลักได้สัดส่วนซึ่งในบริบทการทำประมง กฎหมายควรอ้างอิงจากความเสียหายที่เกิดขึ้นซึ่งในที่นี้คือทรัพยากรธรรมชาติและมนุษย์ ดังนั้นการกำหนดโทษปรับต้องถึงขนาดที่ทำให้สามารถนำค่าปรับดังกล่าวมาชดเชยค่าเสียหายที่เกิดขึ้นได้

การแก้ไขพระราชกำหนดการประมงควรเป็นการแก้ไขกฎหมายในลักษณะที่จะไม่ทำให้ประเทศไทยตกอยู่ในความเสี่ยงที่จะถูกลดระดับความน่าเชื่อถือในตลาดการค้าโลกและประเทศไทยควรแสดงถึงความมุ่งมั่น จริงใจที่จะแก้ไขปัญหาแรงงานประมงให้สอดคล้องตามอนุสัญญาองค์การแรงงานระหว่างประเทศ ฉบับที่ 188 ว่าด้วยการทำงานในภาคประมง ค.ศ.2007 ซึ่งไทยได้ให้สัตยาบันไว้และหลักการระหว่างประเทศว่าด้วยการป้องกันการทำประมงผิดกฎหมาย (Illegal. Unreported and Unregulated fishing หรือ IUU Fishing)

เครือข่ายองค์กรด้านประชากรข้ามชาติ

8  มีนาคม 2567

---

[1] มาตรา 112 พรก.ฉบับเดิม

[2] มาตรา 39 พรก ฉบับเดิม

[3] มาตรา 117