เครือข่ายองค์กรแรงงานด้านประชากรข้ามชาติ และมูลนิธิเพื่อสิทธิมนุษยชนและการพัฒนา ส่งรายงานข้อสังเกตและข้อเสนอแนะต่อการบังคับใช้พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 ภายใต้กระบวนการประเมินผลสัมฤทธิ์ทางกฎหมาย

รายงานข้อสังเกตและข้อเสนอแนะต่อการบังคับใช้พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 ภายใต้กระบวนการประเมินผลสัมฤทธิ์ทางกฎหมาย

เนื่องจากพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ.2562[1] ได้กำหนดให้หน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ความรับผิดชอบในการบังคับใช้กฎหมายต้องประเมินว่ากฎหมายที่ตนรับผิดชอบในการบังคับใช้นั้น เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของการตรากฎหมายนั้นมากน้อยเพียงใด คุ้มค่ากับภาระที่เกิดขึ้นแก่รัฐและประชาชนหรือไม่ หรือมีผลกระทบอื่นอันก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมแก่ประชาชนหรือไม่เพียงใด

พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 ซึ่งประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่    22 พฤษภาคม 2562 และเริ่มมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 18 พฤศจิกายน 2562 มีเจตนารมณ์ในการคุ้มครองสิทธิแรงงานประมง ป้องกันการบังคับใช้แรงงานในงานประมง เสริมความสามารถในการประกอบกิจการประมงของประเทศและอนุวัติการอนุสัญญาองค์การแรงงานระหว่างประเทศ ฉบับที่ 188 ว่าด้วยการทำงานในภาคการประมง พ.ศ.2550 (อนุสัญญา ILO ฉบับที่ 188) เป็นระยะเวลากว่า 4 ปีที่เครือข่ายองค์กรภาคประชาสังคมและแรงงานได้สะท้อนการบังคับใช้กฎหมายผ่านการจัดทำข้อเสนอถึงกระทรวงแรงงานและการจัดทำรายงานแบบคู่ขนานการปรับใช้กฎหมายและนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการคุ้มครองสิทธิของแรงงานประมงภายใต้อนุสัญญาองค์การแรงงานระหว่างประเทศ ฉบับที่ 188 ว่าด้วยการทำงานในภาคการประมง พ.ศ.2550 ในประเทศไทย พร้อมกรณีศึกษาที่เกิดขึ้นจริงประกอบในหนังสือและรายงาน ซึ่งสอดคล้องกับข้อสังเกตจากคณะกรรมการผู้เชี่ยวชาญขององค์การแรงงานระหว่างประเทศว่าด้วยการบังคับใช้อนุสัญญาและข้อเสนอแนะ (CEACR) ที่ส่งหนังสืออย่างเป็นทางการถึงประเทศไทย และประเทศไทยมีพันธะกรณีที่จะตอบกลับข้อสังเกตดังกล่าวภายในปี พ.ศ.2567

ทั้งนี้ พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 เป็นหนึ่งในกฎหมายที่ต้องได้รับการทบทวนประเมินผลสัมฤทธิ์ตามพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ.2562 ในปี พ.ศ.2567 ซึ่งสอดคล้องกับกรอบระยะเวลาที่รัฐบาลไทยจะต้องตอบกลับองค์การแรงงานระหว่างประเทศดังกล่าวนี้

ดังนั้น เพื่อเป็นการเตรียมความพร้อมด้านการมีส่วนร่วมในขั้นตอนการประเมินผลสัมฤทธิ์ของพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 เครือข่ายองค์กรด้านประชากรข้ามชาติ จึงได้จัดทำรายงานเพื่อทบทวนการดำเนินการตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 ในประเด็นที่สำคัญและเร่งด่วน โดยเอกสารฉบับนี้เป็นส่วนหนึ่งของรายงานข้อสังเกตและข้อเสนอแนะต่อการบังคับใช้พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 ภายใต้กระบวนการประเมินผลสัมฤทธิ์ทางกฎหมาย

ทั้งนี้ เอกสารฉบับนี้จะนำเสนอปัญหาจากการบังคับใช้พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 และข้อเสนอเบื้องต้นต่อปัญหาดังกล่าว ในภาพรวมปัญหาจากการบังคับใช้พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 แบ่งเป็นสามลักษณะ ได้แก่ หนึ่ง ปัญหาจากข้อกฎหมายในกฎหมายหลักหรือกฎหมายลำดับรอง สอง ปัญหาจากการบังคับใช้กฎหมายในทางปฏิบัติ และ สาม ปัญหาในการอนุวัติการอนุสัญญาฉบับที่ 188 ว่าด้วยการทำงานในภาคการประมง ค.ศ. 2007 ซึ่งกฎหมายหรือแนวปฏิบัติบางเรื่องของประเทศไทยนั้น ยังไม่สอดคล้องกับเนื้อหาในอนุสัญญาฉบับดังกล่าว[2] ข้อมูลในรายฉบับนี้ เกิดจากการหารือร่วมกันของภาคประชาสังคมที่ทำงานด้านการคุ้มครองสิทธิของแรงงานประมงและให้คำปรึกษาและความช่วยเหลือในด้านกฎหมายแก่แรงงานประมง[3] โดยแบ่งหัวข้อตามหมวดต่างๆของอนุสัญญา ILO ฉบับที่ 188 เพื่อให้เห็นการอนุวัติการอนุวัติการอนุสัญญาฉบับที่ 188 ว่าด้วยการทำงานในภาคการประมง ค.ศ. 2007 ชัดเจนยิ่งขึ้น

ประเด็นและข้อเสนอแนะเร่งด่วนเนื่องด้วยพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 มีดังนี้

1. การอนุวัติการกฎหมายระหว่างประเทศ: การกำหนดหลักเกณฑ์การคุ้มครองแรงงานในงานประมงในกฎหมายสองฉบับเพื่ออนุวัติการอนุสัญญา ILO ฉบับที่ 188 ภายใต้บริบทของประเทศไทย

หลักเกณฑ์ที่กำหนดการคุ้มครองแรงงานในงานประมงกำหนดไว้ในกฎหมายสองฉบับ ได้แก่ พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 และ กฎกระทรวงคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2565 ทำให้เกิดความสับสนแก่ผู้ที่เกี่ยวข้องในการค้นหาหลักเกณฑ์กฎหมายที่จะปรับใช้แก่การคุ้มครองแรงงานในงานประมงในประเด็นต่างๆและยากแก่การทำความเข้าใจสิทธิและหน้าที่ของแรงงานประมง นายจ้าง และผู้เกี่ยวข้อง นอกจากนั้น ยังกำหนดอำนาจของพนักงานเจ้าหน้าที่และการกำหนดโทษไว้แตกต่างกัน กฎกระทรวงฉบับดังกล่าวยังได้แยกการคุ้มครองแรงงานในงานประมงออกจากการคุ้มครองแรงงานประเภทอื่นตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ.2541 ซึ่งมีหลักเกณฑ์บางประการแตกต่างจากการคุ้มครองแรงงานในกรณีทั่วไป หลักเกณฑ์ขั้นต่ำที่ต่างออกไปจากการคุ้มครองแรงงานทั่วไป ได้แก่ อายุขั้นต่ำ ค่าชดเชยจากการถูกเลิกจ้าง ข้อกำหนดเรื่องการเกษียณอายุ เป็นต้น ทำให้แรงงานประมงไม่ได้รับการคุ้มครองเทียบเท่ากับแรงานประเภทอื่น

ดังนั้น กระบวนการประเมินผลสัมฤทธิ์ทางกฎหมายจึงควรทบทวนความเหมาะสมของการกำหนดหลักเกณฑ์การคุ้มครองแรงงานประมงไว้ในกฎหมายสองฉบับซึ่งทำให้หลักเกณฑ์การคุ้มครองแรงงานประมงแยกออกจากกันนี้ว่าสอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของกฎหมาย เกิดภาระแก่ประชาชนและผลกระทบต่อการคุ้มครองแรงงานประมงอย่างไรบ้าง

ในส่วนนี้ ทางเครือข่ายได้เสนอให้รวมเนื้อหาของกฎหมายคุ้มครองแรงงานและกฎกระทรวงเข้าไว้ในกฎหมายฉบับเดียว ได้แก่ พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานประมง พ.ศ. 2562 และในระยะยาว เสนอให้ดำเนินการจัดทำประมวลกฎหมายแรงงานที่ครอบคลุมกลไกการคุ้มครองและส่งเสริมสิทธิแรงงานเข้าไว้เป็นฉบับเดียวกัน อนึ่ง อาจพิจารณารายงานการพิจารณาศึกษาเรื่องการพัฒนาระบบแรงงาน: การจัดทำประมวลกฎหมายแรงงาน โดย คณะกรรมาธิการแรงงาน วุฒิสภา ซึ่งมีข้อเสนอให้จัดทำประมวลกฎหมายในลักษณะเดียวกัน

2. หลักเกณฑ์พื้นฐานของอนุสัญญา ILO ฉบับที่ 188: “กระบวนการปรึกษาหารือ” ตามอนุสัญญา ILO ฉบับที่ 188
อนุสัญญาฉบับที่ 188 ข้อ 1 กำหนดให้ “การปรึกษาหารือ” หมายถึง “การปรึกษาหารือระหว่างหน่วยงานผู้ทรงอำนาจกับองค์กรอันเป็นผู้แทนของนายจ้างและคนงานที่เกี่ยวข้อง และโดยเฉพาะอย่างยิ่ง องค์กรอันเป็นผู้แทนของเจ้าของเรือและคนงานประมงหากมีองค์กรดังกล่าวอยู่” ซึ่งการปรึกษาหารือดังกล่าวเป็นกระบวนการที่กำหนดไว้ในหลายข้อของอนุสัญญาฉบับที่ 188 อย่างไรก็ตาม ในกิจการประมงของไทย แรงงานประมงส่วนใหญ่เป็นแรงงานข้ามชาติซึ่งกฎหมายแรงงานสัมพันธ์ไม่อนุญาตให้แรงงานข้ามชาติในประเทศไทยจัดตั้งสหภาพแรงงานได้ จึงส่งผลต่อการส่งเสริมคุ้มครองแรงงานประมงและกลุ่มแรงงานประมงที่มีข้อจำกัดในการรวมตัวอยู่แล้วเนื่องจากลักษณะการทำงานบนเรือประมงทำให้การรวมกลุ่มทำได้ยาก อำนาจต่อรองจึงน้อยกว่าแรงงานกลุ่มอื่น การใช้กระบวนการปรึกษาหารือ (Consultation) ตามอนุสัญญา ILO ฉบับที่ 188 จึงไม่ทำให้แรงงานประมงอยู่บนอำนาจต่อรองที่เสมอกับนายจ้างและรัฐตามหลักไตรภาคี

ในกระบวนการทบทวนกฎหมาย จึงเสนอให้รัฐดำเนินการให้เกิดกระบวนการ “ปรึกษาหารือ” อย่างแท้จริงตามอนุสัญญา ILO ฉบับที่ 188 โดยเพิ่มบทบัญญัติกฎหมาย 1 มาตราในพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 เรื่องการปรึกษาหารือ โดยกำหนดความหมายและกระบวนการของการปรึกษาหารือในอนุสัญญา ILO ฉบับที่ 188 และอาจเทียบเคียงกับอำนาจหน้าที่ของสหภาพแรงงานตาม มาตรา 98 พระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ.2518[4] ในขณะเดียวกัน การส่งเสริมกระบวนการไตรภาคีของกิจการประมงสามารถดำเนินการได้ทันทีโดยการสร้างการมีความส่วนร่วมอย่างแท้จริงของแรงงานประมงให้เข้าสู่กระบวนการเจรจาของภาครัฐและเป็นการส่งเสริมการรวมกลุ่มของแรงงานประมงซึ่งเป็นพื้นฐานของอนุสัญญา ILO ฉบับที่ 188 และ อนุสัญญาพื้นฐาน ILO ฉบับที่ 87 และ 98 ด้วย

3. คำนิยามและขอบเขตการบังคับใช้
3.1) คำนิยามและความรับผิดชอบของเจ้าของเรือและผู้ควบคุมเรือ
นิยามกฎหมายกำหนดให้ “ผู้ควบคุมเรือ” เป็นแรงงานประมง แต่ในความเป็นจริง พบว่ามีกรณีที่เจ้าของเรือเอาเรือให้ผู้ควบคุมเรือเช่าเพื่อทำการประมง กรณีดังกล่าวทำให้เกิดคำถามต่อความรับผิดชอบของผู้เช่าเรือว่าจะมีความรับผิดชอบตามกฎหมายอย่างไรเนื่องจากกรณีนี้ ผู้เช่าเรือมีทั้งสถานะ “ผู้เช่าเรือ” และ “แรงงานประมง” นอกจากนั้น ยังตามมาซึ่งปัญหาในการพิสูจน์ทางพฤตินัยและนิตินัยระหว่างเจ้าของเรือกับผู้เช่าเรือด้วย เช่น ความยากในการพิสูจน์เส้นทางการเงินของผู้ที่มีสถานะเป็นนายจ้างในกรณีนี้ คณะกรรมการผู้เชี่ยวชาญการอนุวัติการอนุสัญญาและข้อเสนอแนะของ ILO (คณะกรรมการฯ) สอบถามว่ากฎหมายภายในกำหนดให้ “ผู้ควบคุมเรือ” เป็นแรงงานประมงในทุกกฎหมายที่เกี่ยวข้องหรือไม่ (Direct Request)

ข้อเสนอต่อกระบวนการทบทวนกฎหมาย คือ เสนอให้เพิ่มคำนิยาม “ผู้ควบคุมเรือ” ให้มีความชัดเจน เพราะในข้อเท็จจริงอาจมีกรณีที่ผู้ควบคุมเรือเป็นหุ้นส่วนกับเจ้าของเรือ แต่ในกฎหมายมีการบัญญัติไว้อย่างเคร่งครัดว่า ผู้ควบคุมเรือถือว่าเป็นแรงงานประมง ทำให้ผู้ควบคุมเรือหลุดพ้นจากความรับผิดทางกฎหมาย นอกจากนั้น หน้าที่และความรับผิดชอบของผู้ควบคุมเรือในกรณีที่เช่าเรือจากเจ้าของเรือควรได้รับการทบทวน อาจจะทบทวนสัญญาการเช่าประกอบในส่วนนี้

3.2) ขอบเขตการบังคับใช้
ประเภทการประมงที่ได้รับการยกเว้นจากการบังคับใช้พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 นั้น มีคำนิยามของการประมงแต่ละประเภทที่ได้รับการยกเว้นไม่ชัดเจน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการทำประมงเพื่อการยังชีพว่าจะรวมถึงการทำประมงพื้นบ้านหรือไม่ หลักการของอนุสัญญา ILO ฉบับที่ 188 คือ การให้ความคุ้มครองแรงงานประมงในงานประมงพาณิชย์ แต่การประมงพื้นบ้านของไทยมีลักษณะของการวางขายสินค้าประมงบนท่าเรือซึ่งทำให้เกิดประเด็นคำถามว่าเป็นการทำประมงลักษณะดังกล่าวถือว่าเป็นการประมงพาณิชย์ตามอนุสัญญา ILO ฉบับที่ 188 หรือไม่ ในเอกสาร Direct Request คณะกรรมการฯ ถามถึงนิยามการทำประมงพื้นบ้านของไทยว่ารวมถึงผู้ทำประมงที่ขายสัตว์น้ำที่ท่าเรือหรือไม่ และขอข้อมูลการได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายอย่างเท่าเทียมกันของแรงงานในกลุ่มประเภทกิจการที่ได้รับการยกเว้น นอกจากนั้น การทำประมงน้ำจืด ประมงเพื่อนันทนาการ ก็ยังไม่มีนิยามที่ชัดเจนเช่นกัน

ในกระบวนการทบทวนกฎหมาย จึงเสนอให้กำหนดนิยามการประมงที่เป็นข้อยกเว้นของการบังคับใช้พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 แต่ละประเภท ให้มีความชัดเจนและสอดคล้องกับประเภทการทำประมงที่ได้รับความคุ้มครองตามอนุสัญญา ILO ฉบับที่ 188 ทั้งนี้ ควรพิจารณาการคุ้มครองแรงงานประมงในเขตน่านน้ำภายในและแม่น้ำลำคลองให้ได้รับการคุ้มครองเช่นเดียวกับแรงงานประมงภายใต้พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562

4. หลักการทั่วไป
4.1) การนำไปปฏิบัติ
การนำไปปฏิบัติในส่วนของอำนาจศาล มาตรา 7 ของพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 กำหนดให้ข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 อยู่ภายใต้เขตอำนาจของศาลแรงงาน เป็นการตัดการนำคดีไปสู่ศาลปกครอง ซึ่งขัดกับกรณีข้อพิพาทอันกระทบสิทธิหรือหน้าที่ตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 อันเกิดขึ้นจากหน่วยงานรัฐหรือเกิดขึ้นระหว่างหน่วยงานของรัฐ  เช่น แนวปฏิบัติที่ขัดต่อประกาศ กฎกระทรวงหรือกฎหมาย ยกตัวอย่างเช่น กรณีการออกแนวปฏิบัติเรื่องการเข้าถึงกองทุนเงินทดแทน ซึ่งกระทบสิทธิของแรงงานประมง ทำให้แรงงานจำเป็นต้องฟ้องเพิกถอนแนวปฏิบัติดังกล่าว

ในประเด็นนี้ จึงเสนอให้แก้ไขมาตรา 7 พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 โดยเพิ่มอำนาจศาลปกครองให้สามารถพิจารณาคดีข้อพิพาทอันกระทบสิทธิหรือหน้าที่ตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 ได้

4.2) หน่วยงานผู้ทรงอำนาจและการประสานงาน
ปัญหาความชัดเจนของหน่วยงานผู้รับผิดชอบ ได้แก่ กระทรวงแรงงาน กระทรวงเกษตรและสหกรณ์  กระทรวงคมนาคม ตามมาตรา 4 พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 และคำสั่งกระทรวงแรงงานที่ 547/2565 เรื่องแต่งตั้งพนักงานเจ้าหน้าที่ตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 กำหนดให้มีหน่วยงานผู้รับผิดชอบหลายหน่วยงาน จึงเกิดปัญหาว่าหน่วยงานใดเป็นผู้รับผิดชอบโดยตรงในประเด็นปัญหาแต่ละเรื่องที่เกิดขึ้น

ในกระทวนการทบทวนกฎหมายจึงมีข้อเสนอดังนี้ 

1. ) ทบทวนและประเมินการทำงานของเจ้าหน้าที่ตามมาตรา 16 พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 ว่าสามารถบูรณาการการทำงานร่วมกันได้หรือไม่ ในขณะที่เสนอให้แก้ไขกฎหมาย โดยระบุอำนาจหน้าที่ของพนักงานผู้รับผิดชอบเป็นรายมาตรา เช่น กรณีความปลอดภัยบนเรือ หน่วยงานใดจะเป็นผู้รับผิดชอบ เนื่องจากกรณีดังกล่าวเกี่ยวข้องกับอำนาจหน้าที่ของกระทรวงแรงงาน กระทรวงคมนาคม กระทรวงเกษตรและสหกรณ์
2. ) เปิดเผยกับข้อร้องเรียน สถิติ จำนวนคดีที่เกิดขึ้นในพื้นที่ต่างๆจากการใช้อำนาจหน้าที่ของพนักงานเจ้าหน้าที่ตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 โดยอย่างน้อยต้องเปิดเปิดเผยการรายงานผลปฏิบัติการตามประกาศกระทรวงแรงงาน เรื่อง การรายงานผลการดำเนินการตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 ให้มีข้อมูลที่ทันสมัยและเข้าถึงง่าย รวมถึงสถิติการออกคำสั่งตาม มาตรา 16(1)-(4) พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 ทั้งนี้ กระทรวงแรงงาน โดย กรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน ควรเป็นเจ้าภาพในการจัดทำข้อมูลและรวบรวมสถิติกรณีละเมิดสิทธิแรงงานจากทุกหน่วยงาน

5. ข้อกำหนดขั้นต่ำสำหรับการทำงานบนเรือประมง
5.1) การตรวจสุขภาพ
มาตรา 8 พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 พบปัญหาการตรวจสุขภาพลูกเรือไม่ต่อเนื่อง ประกอบกับลูกเรือบางรายทำงานติดต่อกันเป็นเวลาหลายปี ทำให้เสี่ยงที่จะมีสภาพร่างกายและจิตใจไม่เหมาะสมต่อการทำงานบนเรือประมง ซึ่งไม่เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของมาตรา 8 พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 นอกจากนั้น การตรวจสุขภาพลูกเรือยังไม่สอดคล้องกับเงื่อนไขในรายละเอียดของข้อ 10-12 เช่น การรับรองว่าสุขภาพของคนงานจะไม่เป็นปัญหาต่อการปฏิบัติงานหรือสุขภาพไม่พร้อมต่อการปฏิบัติหน้าที่หรือเป็นอันตรายต่อสุขภาพของบุคคลอื่นบนเรือประมงและสิทธิในการตรวจสุขภาพเพิ่มเติม

ข้อเสนอในส่วนนี้คือ จัดให้มีการตรวจสุขภาพลูกเรืออย่างต่อเนื่องทุกปีและปรับแนวปฏิบัติในเรื่องใบรับรองแพทย์ให้เป็นไปตามเงื่อนไขในอนุสัญญา ILO ฉบับที่ 188

6. เงื่อนไขในการปฏิบัติงาน
6.1) ข้อตกลงการทำงานของคนงานประมง
สัญญาจ้างแรงงานในงานประมงตามมาตรา 6 พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 ยังไม่เป็นไปตามข้อกำหนดในภาคผนวกของอนุสัญญา ILO ฉบับที่ 188 เช่น ยังไม่มีการระบุเรื่องประกันสังคมในสัญญาจ้าง และสัญญาจ้างยังไม่เป็นไปตามมาตรา 6 วรรค 2 ของพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 ที่กำหนดให้สัญญาจ้างต้องระบุเงื่อนไขเกี่ยวกับสภาพความเป็นอยู่ของแรงงานประมงและสภาพการทำงานทั้งบนเรือและเทียบเรือ เช่น ความสูง ความร้อน เสียง ระบบระบายอากาศในสัญญาจ้าง นอกจากนั้น ยังขาดการเผยแพร่ข้อมูลผลการดำเนินการตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 ตามมาตรา 6 วรรค 4 พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562  

ข้อเสนอต่อการทบทวนกฎหมาย มีดังนี้

1. ) แก้ไขแบบของสัญญาจ้างให้สอดคล้องกับข้อ 16 ของอนุสัญญา ILO ฉบับที่ 188 และภาคผนวกของอนุสัญญาฉบับดังกล่าว ได้แก่ เงื่อนไขหรือการจัดการอย่างอื่นเกี่ยวกับสภาพความเป็นอยู่ของแรงงาน เขตการประมง รายละเอียดที่พักอาศัย สิทธิประโยชน์ของลูกจ้าง กลไกการระงับข้อพิพาท ช่องทางการร้องทุกข์  ผู้ที่ติดต่อได้ในกรณีฉุกเฉิน การกำหนดเกณฑ์การคิดมูลค่าสัตว์น้ำที่เป็นส่วนแบ่ง จำนวนนายจ้าง สิทธิและหน้าที่ของลูกจ้างในสัญญา และการดำเนินการกรณีละเมิดสัญญาจ้างแรงงาน
2. ) กำหนดให้มีกระบวนการตรวจสอบข้อสัญญาและบันทึกการทำงานที่สอดคล้องกับข้อกำหนดในข้อ 17 ของอนุสัญญา ILO ฉบับที่ 188
3. ) ปรับปรุงการเผยแพร่ข้อมูลผลการดำเนินการตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 ตามมาตรา 6 วรรค 4
4. ) หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องควรดำเนินการตามมาตรา 6 วรรค 4 ของพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 ตามที่กำหนดไว้ในประกาศกระทรวงแรงงานเรื่อง ผลการดำเนินการตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 โดยกระทรวงแรงงานควรจัดทำข้อมูลที่ทันสมัยและเข้าถึงได้ง่าย และเผยแพร่ทุกปี เช่น เผยแพร่ผ่านหน้าเวบไซต์ รวมถึงรายงานการดำเนินการตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 ที่เสนอต่อคณะรัฐมนตรีทุกปีตามประกาศกระทรวงแรงงานฉบับดังกล่าว

6.2) การส่งกลับลูกเรือ
มาตรา 9 พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 กำหนดสิทธิขอเดินทางกลับกรณีทำงานในเรือประมงนอกน่านน้ำไทยหรือ ณ ต่างประเทศ อย่างไรก็ตาม ข้อกำหนดในสัญญาจ้างยังไม่ครอบคลุมกรณีต่างๆ ตามมาตรา 9 ของพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 และไม่ได้กำหนดให้ชัดเจนว่ากรณีที่มีการละเมิดสัญญาจ้างงานหรือกรณีนายจ้างผิดสัญญาจ้างจะมีผลอย่างไรและภาระการพิสูจน์จะตกเป็นของฝ่ายใด นอกจากนั้น ยังไม่มีความชัดเจนในลำดับขั้นตอนของการบังคับใช้กฎหมายเมื่อเกิดข้อพิพาทขึ้นในต่างประเทศ เช่น หน่วยงานใดจะเป็นหน่วยงานผู้บังคับใช้กฎหมาย ประกอบกับการติดตามตัวนายจ้างกรณีที่เกิดข้อพิพาทขึ้นนอกน่านน้ำไทย หรือ ณ ต่างประเทศ ทำได้ยากในทางปฏิบัติ

ข้อเสนอกรณีการส่งกลับลูกเรือ มีดังนี้

1. ) ปรับสัญญาจ้างสำหรับการทำงานในเรือประมงนอกน่านน้ำไทย หรือ ณ ต่างประเทศให้ครอบคลุมเงื่อนไขต่างๆตามมาตรา 9 พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 และกำหนดผลของการละเมิดสัญญาจ้างเอาไว้ด้วย โดยกำหนดให้นายจ้างต้องรับภาระการพิสูจน์กรณีนายจ้างผิดสัญญาให้ชัดเจน
2. ) กำหนดบทบาทหน้าที่ของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องตาม มาตรา 9 -10 อย่างชัดเจน โดยแยกเป็น 2 กรณี ได้แก่ กรณีเรือในน่านน้ำไทย ให้นายจ้างเป็นผู้รับผิดชอบและกรณีเรือนอกน่านน้ำ ให้กระทรวงแรงงานเป็นหน่วยงานหลักในการประสานความร่วมมือกับกระทรวงการต่างประเทศของไทย
3. ) กรณีที่ไม่สามารถติดตามหาเจ้าของเรือหรือนายจ้างชาวต่างชาติได้ ให้หน่วยงานของรัฐออกค่าใช้จ่ายตามมาตรา 9 ในการส่งตัวกลับและไล่เบี้ยกับผู้จัดหางานในประเทศไทยแทนเจ้าของเรือหรือนายจ้างที่ละเมิดสัญญาจ้างงานหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรา 9 พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 หากไม่สามารถติดตามผู้รับผิดชอบได้ ให้เป็นภาระกองทุนช่วยเหลือคนไทยหางานในต่างประเทศ หรือ กรณีแรงงานข้ามชาติให้ใช้เงินจากกองทุนบริหารจัดการแรงงานข้ามชาติ
4. ) ควรกำหนดแนวทางปฏิบัติในการส่งกลับคนงานตามตามพระราชกำหนดบริหารจัดการการทำงานของคนต่างด้าว พ.ศ.2560 เนื่องจากแรงงานส่วนใหญ่ในภาคประมงเป็นแรงงานข้ามชาติที่เข้ามาทำงานในประเทศไทยเพื่อให้คนงานเหล่านี้ได้รับความคุ้มครองในการเดินทางกลับสู่ประเทศต้นทาง
   

6.3) การคัดเลือกและการบรรจุคนงาน
ข้อกำหนดในเรื่องค่าบริการและค่าใช้จ่ายในการจัดหางาน กำหนดไว้ในมาตรา 11 ของพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 ซึ่งไม่มีการกำหนดนิยามของค่าบริการและค่าใช้จ่ายในการจัดหางานที่ให้เรียกเก็บจากเจ้าของเรือได้และยังไม่มีข้อกำหนดโทษกรณีฝ่าฝืนมาตรา 11 กรณีนี้แตกต่างจากการเรียกหรือรับเงินหรือทรัพย์สินอื่นใดจากคนต่างด้าวตามมาตรา 49 พระราชกำหนดการบริหารจัดการการทำงานของคนต่างด้าว พ.ศ.2560 ซึ่งมีการกำหนดโทษไว้เฉพาะในมาตรา 144 ของกฎหมายเดียวกัน ในทางปฏิบัติยังไม่สามารถประกันได้ว่าคนงานจะไม่ถูกเรียกเก็บค่าบริการและค่าใช้จ่ายจากคนงานหรือไม่มีการหักค่าจ้างและเงินค่าตอบแทนอื่นๆของคนงานเพื่อจ่ายเงินในส่วนนี้

ข้อเสนอในการทบทวนกฎหมายต่อการคัดเลือกและบรรจุคนงาน ได้แก่

1. ) เสนอให้กำหนดนิยามและขอบเขตของค่าบริการและค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับการจัดหางาน โดยใช้หลักเกณฑ์ตามหลักการทั่วไปและแนวปฏิบัติเพื่อการจัดหางานที่เป็นธรรมของ ILO ได้แก่ “ค่าธรรมเนียมในการจัดหางาน หรือค่าใช้จ่ายต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง” หมายถึง “ค่าธรรมเนียมหรือค่าใช้จ่ายอื่นใดที่เกิดขึ้นในกระบวนการจัดหางานเพื่อให้มีการรับแรงงานเข้าทำงานหรือมีการบรรจุตำแหน่งงาน  โดยไม่คำนึงถึงลักษณะวิธีการ ระยะเวลาหรือสถานที่ในการเรียกเก็บ”
2. ) เพิ่มเนื้อหาของมาตรา 11 โดยระบุห้ามไม่ให้เก็บเงินจากลูกจ้างหรือแรงงานประมงและห้ามหักเงินลูกจ้างหรือแรงงานประมงเพื่อประกันว่าลูกจ้างหรือแรงงานประมงจะไม่ต้องรับภาระการเงินดังกล่าว
3. ) กำหนดให้ชัดเจนว่าค่าใช้จ่ายอื่นๆที่เกิดขึ้นหรืออาจเกิดขึ้นในอนาคตหรือในกรณีฉุกเฉิน เช่น ค่าวีซ่า และค่ากักตัวกรณีมีเหตุฉุกเฉิน จะกำหนดเป็นภาระค่าใช้จ่ายของใคร รวมถึงการคำนวณค่าใช้จ่ายดังกล่าวควรสอดคล้องกับรายได้ของคนงานด้วย
4. ) เสนอให้กระทรวงแรงงาน โดยกรมการจัดหางานมีกาAรกำหนดโทษให้ชัดเจนกรณีฝ่าฝืนมาตรา 11 พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 โดยรวมแรงงานทุกประเภทและปรับใช้กับทุกประเภทของการขึ้นทะเบียนแรงงาน
5. ) เสนอให้ยกเลิกการขึ้นทะเบียนแรงงานประมงตาม มาตรา 83 พระราชกำหนดประมง พ.ศ.2558 เพื่อให้แรงงานประมงทุกกลุ่มอยู่ภายใต้การคุ้มครองและเข้าถึงกลไกการร้องเรียนของกระทรวงแรงงานซึ่งเป็นหน่วยงานหลักที่คุ้มครองสิทธิแรงงาน  
   

7. ที่พักอาศัยและอาหาร

มาตรา 13-14 ของพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 กำหนดให้เรือประมงต้องจัดที่พักอาศัยบนเรือประมงและมีใบรับรองว่าเรือผ่านการตรวจสภาพความเป็นอยู่และสภาพการทำงาน อย่างไรก็ตาม โครงสร้างของเรือประมงไทยมีความเสี่ยงต่อทำให้เกิดความไม่ปลอดภัยต่อลูกเรือ นอกจากโครงสร้างของเรือประมงไทยแล้ว สภาพการทำงานบนเรือประมงยังส่งผลต่อสุขภาพของลูกเรือ เช่น เสียงที่ดังเกินไป แสงสว่างที่ไม่เพียงพอบนเรือประมง และพื้นที่อับอากาศ

มีข้อสังเกตว่าอุบัติเหตุที่เกิดขึ้นกับลูกเรือมาจากโครงสร้างของเรือประมงและสภาพการทำงานที่ไม่ปลอดภัย ได้แก่

1.) โครงสร้างเรือประมง พบว่า พื้นที่ห้องน้ำบริเวณท้ายเรือ มักเป็นจุดที่เกิดเหตุลูกเรือพลัดตกน้ำบ่อยครั้ง แม้ว่าแนวโน้มอุบัติเหตุลูกเรือพลัดตกน้ำจะมีจำนวนลดลงแต่อุบัติเหตุดังกล่าวยังคงเกิดขึ้นอยู่ จากสถิติของกรมประมงที่เก็บรวบรวมจากแรงงานประมงชาวเมียนมา ไทย และกัมพูชา พบว่า ในปี 2563 ลูกเรือพลัดตกน้ำจำนวน 121 ราย ปี 2564 จำนวน 107 ราย และปี 2565 จำนวน 78 ราย จากจำนวนดังกล่าว พบว่ามีจำนวนผู้เสียชีวิตหรือสูญหายในระดับสูงอยู่ ได้แก่ จำนวนผู้เสียชีวิตและผู้สูญหาย ในปี 2563 จำนวน 90 ราย ปี 2564 จำนวน 83 ราย และ ปี 2565 จำนวน 60 ราย ในปี 2566 ข้อมูลเดือนมกราคม-สิงหาคม 2566 (8 เดือนแรก) พบว่า จำนวนอุบัติเหตุยังคงเกิดขึ้นจำนวน 48 ราย ซึ่งมีผู้สูญหายหรือเสียชีวิตมากถึง 41 ราย

2.) สภาพการทำงานบนเรือประมงในพื้นที่อับอากาศเป็นอีกสาเหตุของอุบัติเหตุบนเรือประมง เช่น ปี 2565 มีรายงานอุบัติเหตุบนเรือประมงในจังหวัดปัตตานีซึ่งทำให้ลูกเรือที่ปฏิบัติงานบนเรือประมงเสียชีวิต 3 ราย สาเหตุเบื้องต้นเกิดจากแก๊สพิษในห้องเก็บปลาซึ่งลูกเรือลงไปปฏิบัติงาน กรณีนี้ยังเกี่ยวเนื่องกับความปลอดภัยและสุขภาพอนามัยในการทำงานและการป้องกันอุบัติเหตุจากการทำงานบนเรือประมงในข้อ 31-32 ของอนุสัญญา ILO ฉบับที่ 188 ด้วย  

3.) ในส่วนของสวัสดิการอื่นๆ พบว่า มีปัญหาเรื่องน้ำที่นายจ้างจัดให้ไม่เพียงพอหรือไม่สะอาดมากพอที่จะดื่มได้

ข้อเสนอในการทบทวนกฎหมายในเรื่องที่พักและอาหาร มีดังนี้

1. ) ปรับพื้นที่บริเวณห้องน้ำของเรือประมงให้มีความปลอดภัยมากขึ้น โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 14 พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 แก้ไขประกาศกรมเจ้าท่าที่ 215/2562 เรื่อง ใบรับรองแรงงานประมง ลงวันที่ 2 ธันวาคม 2562 มาตรา 5 (8) ให้เพิ่มเป็น “ที่พักอาศัยและห้องสุขา”
2. ) กำหนดมาตรการควบคุมและตรวจสอบเสียงที่เกิดขึ้นระหว่างการทำงาน และการมีแสงสว่างที่เพียงพอบนเรือประมงเพื่อคุ้มครองสุขภาพของลูกเรือ
3. ) กำหนดหลักเกณฑ์เรื่องน้ำดื่มให้มีคุณภาพดี สะอาดและปลอดภัย สามารถดื่มได้ตามมาตรฐานที่กระทรวงสาธารณสุขกำหนดและดำเนินการตรวจสอบน้ำดื่มที่นายจ้างจัดให้ลูกจ้างบนเรือประมงให้มีปริมาณเพียงพอต่อคนงาน

8. การดูแลทางการแพทย์ การคุ้มครองสุขภาพ และการประกันสังคม
8.1) การประกันสังคม
มาตรา 12 ของพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 และประกาศกระทรวงแรงงาน เรื่อง การจัดสิทธิประโยชน์ด้านสุขภาพและสวัสดิการแก่แรงงานประมง ขัดต่อพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 และอนุสัญญา ILO ฉบับที่ 188 ข้อ 34 เรื่องสิทธิประโยชน์จากการคุ้มครองด้านประกันสังคม เนื่องจากเปิดให้นายจ้างเลือกซื้อประกันเอกชนให้กับแรงงานประมง มีผลให้แรงงานประมงได้รับการคุ้มครองทางด้านสุขภาพและสังคมต่ำกว่าแรงงานประเภทอื่น โดยอนุสัญญา ILO ฉบับที่ 188 กำหนดให้ แรงงานประมงได้รับสิทธิประโยชน์จากการประกันสังคมไม่น้อยกว่าที่บังคับกับแรงงานคนอื่นๆและไม่มีข้อกำหนดให้เลือกซื้อประกันได้

นอกจากนี้ การตรวจสอบการดำเนินการตามมาตรา 12 พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 ที่ท่าเรือยังไม่ครอบคลุมการตรวจสอบสวัสดิการของแรงงานทุกด้าน ส่วนที่ยังไม่ครอบคลุม เช่น การตรวจสอบความถูกต้องของเอกสารประกันสุขภาพของแรงงานประมง การจ่ายเงินสมทบของนายจ้างต่อกองทุนเงินทดแทน และสภาพการทำงานหรือเงื่อนไขการทำงานที่ส่งผลกระทบต่อสุขภาพของคนงาน ปัญหาสุขภาพของลูกเรือจากการใช้สารเสพติดและปัญหาสุขภาพจิตเป็นปัญหาสุขภาพของแรงงานประมงที่เครือข่ายพบในกลุ่มแรงงานประมง สำหรับปัญหาสุขภาพจิตในกลุ่มแรงงานประมง การรักษาทำได้ยากเนื่องจากข้อจำกัดด้านการสื่อสารกับแรงงานข้ามชาติ จึงมักจะรักษาโดยการให้ยา

ข้อเสนอต่อการทบทวนกฎหมาย มีดังนี้

1. ) แก้ไขมาตรา 12 ของพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 และยกเลิกประกาศกระทรวงแรงงาน เรื่อง การจัดสิทธิประโยชน์ด้านสุขภาพและสวัสดิการแก่แรงงานประมง ลงวันที่ 7 มกราคม 2563 ที่มีเนื้อหาขัดกับอนุสัญญา ILO ฉบับที่ 188 โดยทำได้สองรูปแบบ ได้แก่ หนึ่ง แก้เป็น “มาตรา 12 เจ้าของเรือต้องจัดให้แรงงานประมงได้รับสิทธิประโยชน์ด้านสุขภาพและสวัสดิการในด้านต่าง ๆ ตามกฎหมายประกันสังคม” หรือ สอง ยกเลิกมาตรา 12 ระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 แล้วระบุกฎหมายประกันสังคมไว้ในมาตรา 6 แทน
2. ) ปรับปรุงการตรวจเรือให้ครอบคลุมถึงประเด็นสิทธิประโยชน์ด้านสุขภาพและสวัสดิการของคนงาน เช่น การตรวจสอบความถูกต้องของเอกสารประกันสุขภาพทุกประเภท การตรวจสอบเอกสารการจ่ายเงินทดแทน และเพิ่มแนวทางการตรวจสภาพการทำงานหรือเงื่อนไขการทำงานที่มีผลต่อสุขภาพของแรงงานประมง
3. ) กำหนดมาตรการการขอรับสิทธิประโยชน์จากกองทุนเงินทดแทนสำหรับแรงงานประมงให้มีความชัดเจนและสะดวกต่อการเข้าสู่กองทุนมากขึ้นและหาแนวทางในการช่วยเหลือคนงานที่มีปัญหาสุขภาพจิตและปัญหาจากการใช้สารเสพติดที่เกิดขึ้นในระหว่างการทำงานประมง

9. การปฏิบัติตามและการบังคับใช้
9.1) การรับเรื่องร้องเรียนและติดตามผล
การยื่นข้อร้องเรียนของแรงงานกำหนดไว้ใน มาตรา 15 ของพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 เรื่องร้องเรียนตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 มักเกี่ยวข้องกับกฎหมายหลายฉบับซึ่งมีพนักงานผู้มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายแตกต่างกัน ในทางปฏิบัติจึงเกิดความสับสนและไม่ต่อเนื่องในการรับเรื่องร้องเรียน ติดตามความคืบหน้าจนถึงการลงโทษอย่างเหมาะสม ซึ่งไม่สอดคล้องกับข้อ 40 ของอนุสัญญา ILO ฉบับที่ 188 

นอกจากนั้น ยังไม่มีการกำหนดโทษของการฝ่าฝืนมาตรา 15 พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 เช่นกรณีที่เจ้าของเรือยกเลิกสัญญาหรือกระทำการที่ทำให้แรงงานประมงไม่สามารถทนทำงานต่อไปได้เพราะการยื่นข้อร้องเรียนตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 หรือเพราะไปเป็นพยานในเรื่องร้องเรียนดังกล่าวทำให้ผู้เสียหายและพยานเกรงกลัวต่อการใช้สิทธิตามกฎหมาย

ข้อเสนอในการแก้ไขปัญหา ได้แก่

1. ) กำหนดเพิ่มบทโทษกรณีฝ่าฝืนมาตรา 15 พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 โดยอาจอ้างอิงบทลงโทษตามมาตรา 143 พระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ.2518
2. ) ออกแบบกลไกการรับเรื่องร้องเรียนโดยไม่เปิดเผยบุคคลเพื่อคุ้มครองผู้เสียหายที่เข้าสู่กระบวนการร้องเรียนตั้งแต่ต้นจนจบกระบวนการตามกฎหมาย หน้าที่ส่วนนี้ควรเป็นของหน่วยงานรัฐที่รับเรื่องร้องเรียนไว้
3. ) ส่งเสริมกระบวนการต่อรองแบบไตรภาคีและส่งเสริมให้กลุ่มตัวแทนของแรงงานประมงมีส่วนร่วมในการช่วยเหลือ ตรวจสอบหรือติดตามการกระบวนการยื่นข้อร้องเรียนของแรงงานประมง

9.2) พนักงานตรวจและระบบการตรวจ
อำนาจหน้าที่ของพนักงานกำหนดไว้ในมาตรา 16 พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 ไม่มีบทกำหนดอำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่ให้เป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายอาญา ทำให้เกิดข้อจำกัดในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายที่มีการกำหนดโทษทางอาญา นอกจากนั้น การออกคำสั่งของห้ามนำเรือออกตามมาตรา 16 วรรค 4 ของพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 กำหนดไว้ในข้อ 2 ของประกาศกระทรวงแรงงานเรื่องหลักเกณฑ์การตรวจเรือประมงหรือสถานที่ประกอบกิจการของเจ้าของเรือและการมีคำสั่งเป็นหนังสือห้ามนำเรือออกทำการประมง ได้วางแนวทางให้พนักงานเจ้าหน้าที่หารือร่วมกันระหว่างหน่วยงานในการออกคำสั่งดังกล่าว แต่ในทางปฏิบัติพบว่าพนักงานเจ้าหน้าที่มีความลังเลในการใช้อำนาจตามข้อ 16 วรรค 4

ในการตรวจเรือตามมาตรา 16 พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 ยังพบปัญหาในการตรวจสอบประเด็นอุบัติเหตุที่เกิดขึ้นบนเรือประมง เช่น การตรวจเรือไม่ครอบคลุมการตรวจสอบอุบัติเหตุ การติดตามและรายงานผลทุกกรณีอุบัติเหตุอย่างเป็นระบบ การตรวจสอบความปลอดภัยบางเรื่องยังไม่ได้มาตรฐานความปลอดภัย เช่น เสื้อชูชีพยังไม่ได้เป็นไปตามมาตรฐานสากลที่ลูกเรือสามารถใส่เพื่อปฏิบัติงานได้จริงและคุณสมบัติของเสื้อชูชีพไม่พร้อมสำหรับการใช้งานจริง

ข้อเสนอเรื่องพนักงานตรวจและระบบการตรวจ มีดังนี้

1. ) เพิ่มวรรคท้ายของมาตรา 16 พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 กำหนดให้พนักงานเจ้าหน้าที่เป็นพนักงานตามกฎหมายอาญา
2. ) แก้ไขคําสั่งกระทรวงแรงงานที่ 547/2562 เรื่องแต่งตั้งพนักงานเจ้าหน้าที่ตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 ข้อ 12 โดยเพิ่มอำนาจเจ้าหน้าที่สำนักงานประกันสังคมในข้อ 5 ให้มีอำนาจตามมาตรา 16 (1) – (3) แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 เพื่อการตรวจสอบสิทธิประโยชน์ในการสุขภาพและประกันสังคมของแรงงานประมงด้วย
3. ) ปรับปรุงการทำงานอย่างบูรณาการของเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องในการตรวจเรือตามมาตรา 16 พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 โดยเฉพาะประเด็นที่คาบเกี่ยวกับกฎหมายหลายฉบับและบังคับใช้มาตรา 16 วรรค 4 ของพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 ในการห้ามนำเรือออกทำการประมงหากสภาพของเรืออาจเกิดอันตรายแก่คนงานหรือกรณีที่เจ้าของเรือไม่แก้ไขให้เรือประมงเป็นไปตามเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนดให้เกิดการบังคับใช้อย่างจริงจัง เพื่อให้ระบบการตรวจเรือประมงสอดคล้องกับ ข้อ 42 ของอนุสัญญา ILO ฉบับที่ 188
4. ) ปรับปรุงการตรวจเรือในเรื่องการตรวจสอบอุบัติเหตุบนเรือประมงในทุกกรณีและกำหนดให้มีการรายงานผลอุบัติเหตุและการสอบสวนต่อสาธารณะ และการตรวจสอบคุณภาพของเสื้อชูชีพอย่างน้อยปีละ 1 ครั้งและทบทวนลักษณะเสื้อชูชีพที่เหมาะกับการทำงานจริงของแรงงานประมงในเรือประมงไทย
5. ) เพิ่มกระบวนการของการตรวจเรือให้ครอบคลุมประเด็นเช่นเดียวกับการตรวจสอบสถานประกอบกิจการทั่วไปเพื่อให้แรงงานได้รับการคุ้มครองเท่าเทียมกับแรงงานในกิจการอื่นๆ

9.3) การตรวจสอบเรือประมงที่มิใช่เรือไทย
อำนาจในการขึ้นเรือและตรวจเรือประมงที่เข้ามาในราชอาญาจักรตามมาตรา 17 ของพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 ยังมีข้อจำกัดในเรื่องอำนาจหน้าที่ของพนักงานเจ้าหน้าที่ในการขึ้นตรวจเรือที่มิใช่เรือไทยในกฎหมายลำดับรองและข้อมูลเกี่ยวกับการขึ้นและตรวจเรือตามมาตรา 17 พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 ยังมีอยู่น้อย ทำให้ยังไม่เห็นการบังคับใช้มาตรา 17 อย่างชัดเจนมากนัก

          ข้อเสนอในการทบทวนกฎหมายในประเด็นนี้คือ การทบทวนกฎหมายลำดับรองที่จำกัดการใช้อำนาจของพนักงานเจ้าหน้าที่ในการขึ้นตรวจเรือประมงที่มิใช่เรือไทยและทบทวนแนวทางการบังคับใช้กฎหมายมาตรา 17 ให้เกิดขึ้นได้จริงร่วมกับการใช้มาตรการรัฐเจ้าของท่าเพื่อให้สอดคล้องกับข้อ 43 ของอนุสัญญา ILO ฉบับที่ 188

9.4) การกำหนดโทษที่เหมาะสม
พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 ไม่ได้กำหนดโทษสำหรับการฝ่าฝืนแต่ละมาตราของพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 ไว้โดยเฉพาะ โทษของการไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ของกฎหมายฉบับนี้จึงขึ้นอยู่กับการใช้ดุลยพินิจของพนักงานเจ้าหน้าที่ตามมาตรา 18-19 ของพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 เป็นสำคัญ

นอกจากนั้น พบว่าเจ้าหน้าที่มักใช้วิธีการไกล่เกลี่ยทำให้ข้อพิพาทที่เกิดจากการละเมิดพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 นั้น นายจ้างมีโอกาสที่จะไม่ต้องรับผิดและอาจเกิดการกระทำความผิดซ้ำอีก ยังพบปัญหาสำคัญในคดีประมาทและอุบัติเหตุที่เกิดขึ้นจากการทำงาน ได้แก่ คดีดังกล่าวพนักงานตรวจแรงงานมีแนวโน้มที่จะใช้วิธีการไกล่เกลี่ยคดีซึ่งอาจมีผลต่อการเกิดขึ้นของอุบัติเหตุบนเรือประมงซ้ำอีกและไม่นำไปสู่ความรับผิดชอบและการเยียวยาให้แก่ลูกเรือที่ได้รับความเสียหาย

ข้อเสนอต่อประเด็นนี้

1. ) กำหนดบทกำหนดโทษรายมาตราสำหรับการฝ่าฝืนหมวด 2 เรื่องการคุ้มครองแรงงานประมง มาตรา 8-15 ของพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 เพื่อประกันว่าการไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ในการคุ้มครองแรงงานตามพระราชบัญญัติการคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 ผู้ละเมิดจะได้รับการลงโทษที่เหมาะสม
2. ) ปรับแนวทางการใช้ดุลยพินิจของพนักงานเจ้าหน้าที่ในการระงับข้อพิพาทการมุ่งเน้นที่การไกล่เกลี่ยข้อพิพาทไปสู่การตัดสินข้อพิพาทบนหลักเกณฑ์การคุ้มครองแรงงานประมงอย่างจริงจัง รวมถึงการใช้ดุลยพินิจในการกำหนดโทษตามกฎหมายที่เหมาะสมเพื่อป้องกันการเกิดเหตุซ้ำ
3. ) สำหรับคดีประมาทและคดีอุบัติเหตุที่เกิดขึ้นบนเรือประมง เสนอให้กำหนดแนวทางการดำเนินคดีต่อเจ้าของเรือหรือนายจ้างหรือผู้ที่ทำให้เกิดการละเมิดอย่างจริงจังและไม่ใช้วิธีการไกล่เกลี่ยในข้อพิพาทดังกล่าว

10. บทเฉพาะกาล
ในส่วนของบทเฉพาะกาล พบปัญหาเรือประมงไทยที่มีโครงสร้างเก่า โครงสร้างบางส่วนของเรือประมงทำให้ลูกเรือเสี่ยงภัยในการทำงานบนเรือประมง เช่น ลักษณะของที่พักอาศัยบนเรือประมงที่แคบและแออัด ห้องน้ำบนเรือประมงที่ทำให้ลูกเรืออาจพลัดตกน้ำได้ง่าย หรือพื้นที่ห้องเก็บปลาที่เป็นพื้นที่อับ

ส่วนของบทเฉพาะกาล มีข้อเสนอดังนี้

1. ) ยกเลิกบทเฉพาะกาลของพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 เนื่องจากมีการบังคับใช้มาตรฐานขั้นต่ำในบทเฉพาะกาลแล้ว
2. ) ปรับปรุงเรือประมง โดยศึกษาตัวอย่างเรือประมงที่มีการออกแบบที่ปลอดภัยและดำเนินการพัฒนาโครงสร้างเรือประมงหรือออกประกาศให้มีการปรับปรุงเรือประมง เช่น ส่วนความสูงของที่พักอาศัยและส่วนห้องน้ำของเรือ 

---

[1] พระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ.2562 มาตรา 3 “การประเมินผลสัมฤทธิ์” หมายความว่า การประเมินผลสัมฤทธิ์ที่เกิดขึ้นจากกฎหมาย ใช้กฎหมายและกฎว่าได้ตามวัตถุประสงค์ของการตรากฎหมายนั้นมากน้อยเพียงใด คุ้มค่ากับภาระที่เกิดขึ้นแก่รัฐและประชาชนหรือไม่ หรือมีผลกระทบอื่นอันก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมแก่ประชาชนหรือไม่เพียงใด 

[2] ข้อมูลในเอกสารฉบับนี้ จะมีส่วนของข้อเรียกร้อง (Direct Request) ของคณะกรรมการผู้เชี่ยวชาญการอนุวัติการอนุสัญญาและข้อเสนอแนะของ ILO (Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations: CEACR) ประกอบอยู่ด้วย

[3] จากการประชุมหารือเรื่องการมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคมในการแสดงความคิดเห็นและข้อเสนอแนะให้มีการแก้ไขปรับปรุงแก้ไขกฎหมาย ภายใต้กระบวนการประเมินผลสัมฤทธิ์พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานในงานประมง พ.ศ.2562 ในวันที่ 21 กรกฎาคม 2566 ตั้งแต่เวลา 09.00-16.00 น. ณ โรงแรม Ibis Riverside กรุงเทพมหานคร

[4] “มาตรา 98 เพื่อประโยชน์ของสมาชิกของสหภาพแรงงาน ให้สหภาพแรงงานมี อำนาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้

(1) เรียกร้อง เจรจา ทำความตกลง และรับทราบคำชี้ขาดหรือทำข้อตกลงกับ นายจ้างหรือสมาคมนายจ้างในกิจการของสมาชิกได้

(2) จัดการและดำเนินการเพื่อให้สมาชิกได้รับประโยชน์ ทั้งนี้ ภายใต้บังคับของ วัตถุที่ประสงค์ของสหภาพแรงงาน

(3) จัดให้มีการบริการสนเทศเพื่อให้สมาชิกมาติดต่อเกี่ยวกับการจัดหางาน

(4) จัดให้มีการบริการการให้คำปรึกษาเพื่อแก้ไขปัญหาหรือขจัดข้อขัดแย้งเกี่ยวกับการ บริหารงานและการทำงาน

(5) จัดให้มีการบริการเกี่ยวกับการจัดสรรเงินหรือทรัพย์สิน เพื่อสวัสดิการของ สมาชิก หรือเพื่อสาธารณประโยชน์ ทั้งนี้ ตามที่ที่ประชุมใหญ่เห็นสมควร

(6) เรียกเก็บเงินค่าสมัครเป็นสมาชิกและเงินค่าบำรุงตามอัตราที่กำหนดในข้อ บังคับของสหภาพแรงงาน”